De beoordelingsruimte van de Inspectie van het onderwijs

Aan het begin van de zomervakantie heeft de Voorzieningenrechter te Den Haag een interessant vonnis gewezen inzake het Cornelius Haga Lyceum te Amsterdam[1]. Deze uitspraak heeft in de media veel aandacht gekregen. Dit geheel niet ten onrechte, aangezien er een aantal interessante rechtsoverwegingen voorbijkomen. Enkele van deze rechtsoverwegingen willen wij aan het begin van het nieuwe schooljaar bespreken.

De procedure

Het Cornelius Haga Lyceum trachtte de publicatie van een Inspectierapport tegen te houden, omdat zij van mening was dat de inhoud onrechtmatig was. De publicatie had nog niet plaatsgevonden, maar de conceptrapportage was wel gedeeld met het Cornelius Haga Lyceum. Van de mogelijkheid om haar zienswijze te geven, indien zij het niet eens was met punten in het rapport, had het Cornelius Haga Lyceum geen gebruik gemaakt. In de regel kan een schoolbestuur alleen indien de Inspectie oordeelt dat de kwaliteit van het onderwijs zeer zwak is, de publicatie tegenhouden door zich tot de bestuursrechter te wenden met het verzoek de openbaarmaking te schorsen totdat de Voorzieningenrechter een uitspraak heeft gedaan over de bezwaren. Dit was in de onderhavige kwestie niet aan de orde. Het Cornelius Haga Lyceum wendde zich niet tot de bestuursrechter, maar tot de civiele rechter op grond van het feit dat er sprake zou zijn van een onrechtmatige daad. De publicatie zou onrechtmatig zijn jegens het Cornelius Haga Lyceum.

Kern van het geschil

De kern van het geschil was gelegen in het feit dat Cornelius Haga Lyceum van mening was dat de Inspectie bij haar oordelen onvoldoende onderscheid maakte tussen oordelen die zien op de naleving van de wet zie artikel 3 lid 1 onder a Wet op het onderwijstoezicht (Wot) en bevindingen die van doen hebben met de adviesfunctie van de Inspectie op grond van artikel 3 lid 1 sub b Wot. Hierdoor zou de lezer de indruk kunnen krijgen dat alle bevindingen in het Inspectierapport het handelen in strijd met de wet zouden betreffen, hetgeen misleidend en daarmee onrechtmatig zou zijn.

Als eerste merkte de Voorzieningenrechter op dat uit de rechtspraak volgt dat bij de rechterlijke toetsing van het handelen van een toezichthouder in aanmerking moet worden genomen in hoeverre die toezichthouder een beleids- en beoordelingsvrijheid toekomt. Als dat het geval is moet de rechter zich terughoudend opstellen. De Voorzieningenrechter oordeelde dat dit in de onderhavige kwestie inderdaad het geval was, aangezien de Wot de toezichthouder beoordelingsvrijheid biedt bij de inhoudelijke beoordeling of de onderwijsinstelling aan de wettelijke voorschriften heeft voldaan. Daarbij is de Inspectie natuurlijk wel gebonden aan de wettelijke grenzen, maar de Inspectie komt haar daarin wel een bepaalde mate van vrijheid toe. Hierbij merkte de rechter ook op dat op grond van artikel 20 lid 4 van de Wot het bevoegd gezag de mogelijkheid heeft om haar afwijkende zienswijze toe te voegen aan het rapport. Deze wordt samen met het rapport dan gepubliceerd. De Voorzieningenrechter concludeerde daarmee dat onrechtmatigheid pas in beeld komt indien de Inspectie, gelet op alle omstandigheden van het geval, in redelijkheid niet tot de vaststelling van het rapport in de huidige vorm had kunnen komen.

Burgerschap

Het zwaartepunt van het geschil was gelegen in het burgerschapsonderwijs. Dit is met name geregeld in artikel 17 Wvo, waarin, voor zover van belang, wordt bepaald dat het onderwijs mede gericht is op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie. De advocaat van het Cornelius Haga Lyceum betoogde dat de Inspectie haar oordeel aan geen enkele wettelijke norm had gerelateerd waardoor er geen sprake zou zijn van een juridisch oordeel over de naleving van de wet maar het eigen morele oordeel van de Inspectie.

De Voorzieningenrechter ging hieraan voorbij op grond van een wetshistorische interpretatie van genoemd artikel 17 Wvo. De Voorzieningenrechter oordeelde dat uit de totstandkoming van artikel 17 WVO volgt dat aan de daarin neergelegde wettelijke opdracht ten grondslag ligt het bijdragen om aan te zetten tot sociale binding en sociale integratie. Met deze wettelijke opdracht is beoogd dat scholen actief aan de integratie doelstelling bijdragen. Daardoor mocht de Inspectie terecht de wijze waarop invulling werd gegeven aan dat burgerschap toetsen.

Op basis van deze inhoudelijke toetsing had de Inspectie geoordeeld dat het Cornelius Haga Lyceum niet aan haar wettelijke verplichting voldeed. Zo oordeelde de Inspectie dat het Cornelius Haga Lyceum onduidelijkheden creëert naar leerlingen en ouders door contacten aan te gaan met personen met discutabele opvattingen over basiswaarden die terugkomen in artikel 17. Te meer van leerkracht en personeel actief verwacht worden dat ze op kritische wijze aandacht besteden aan en zo nodig actief stellingnemen tegen radicale of extreme opvattingen over de beleving van ideologieën die indruisen tegen de kernwaarden van onze democratische samenleving. Dit was onvoldoende aan de orde bij het Cornelius Haga Lyceum. Ook bleek dat het bestuur een onvoldoende actieve houding innam bij het onderkennen van risico’s bij de aanstelling van personen met mogelijke ongewenste opvattingen rondom basiswaarden.

Verder was het Cornelius Haga Lyceum van mening dat artikel 23a Wvo het bevoegd gezag verplicht om zorg te dragen voor de kwaliteit van het onderwijs. Dat zou echter beperkt moeten blijven tot het primaire onderwijsproces. De Voorzieningenrechter volgde deze stellingname niet. Hij oordeelde dat artikel 23a Wvo het bevoegd gezag een verplichting oplegt om zorg te dragen voor de kwaliteit van het onderwijs op school. Daaronder wordt in elk geval begrepen het naleven van de Wvo in het algemeen en in het bijzonder artikel 17 Wvo inzake het burgerschap. De Voorzieningenrechter keert dan weer terug bij de wetshistorische interpretatie van artikel 17 Wvo en oordeelt dat kwalitatief goed onderwijs op grond van artikel 17 Wvo ook het mede bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie bevordert. Het noemen van de burgemeester van Amsterdam als domme gans en de Inspectiemedewerkers als Gestapo past hier inderdaad niet in aldus de Voorzieningenrechter.

Niet onrechtmatig

De Voorzieningenrechter kwam dan ook tot het oordeel dat de Inspectie terecht had geoordeeld dat aan de wettelijke opdracht van artikel 17 onvoldoende is voldaan en dat daarmee de publicatie van het Inspectierapport niet onrechtmatig was.

[1] Rb Den Haag 11 juli 2018, ECLI:NL:RBDHA:2019:6860

De beoordelingsruimte van de Inspectie van het onderwijs
Terug